莫讓托管變“脫管”

　　一項重大決策的背后往往都囿于特殊的發(fā)展背景和成因機(jī)理，托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是如此。改革開放之初，為更好吸引外埠的資本資源，國家于1984年在大連首設(shè)“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”，并委托其管理部分行政區(qū)，由此拉開了各地開發(fā)區(qū)、新區(qū)托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、托管行政區(qū)的序幕。所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管，實質(zhì)是一種行政管理權(quán)的讓渡，具體而言，就是在不改變行政區(qū)劃的前提下，上級政府委托縣區(qū)人民政府或建立某一開發(fā)區(qū)管委會對原屬不同行政區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或特定區(qū)域行使經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，以致更好地推動區(qū)域的開放發(fā)展。建市之初，宿遷中心城區(qū)只有14平方公里，為快速提升中心城市能級，我市從1998年設(shè)立宿遷經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)起，啟動謀劃了城區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村居）托管工作，歷經(jīng)多輪托管區(qū)域調(diào)整，形成了當(dāng)前涵蓋5區(qū)11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、涉及總面積672.16平方公里、總?cè)丝?9.38萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）托管格局。20多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管歷程，給宿遷中心城市發(fā)展帶來的影響是深刻的、變化也是巨大的，適時予以回顧、總結(jié)和分析，希望能為今后托管區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展予以啟示和借鑒。

　　厘清現(xiàn)狀：鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管中的“變”與“不變”

　　從當(dāng)前中心城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管現(xiàn)狀看，宿遷經(jīng)開區(qū)托管宿城區(qū)的三棵樹街道、黃河街道、古楚街道和南蔡鄉(xiāng)；市湖濱新區(qū)托管宿豫區(qū)的黃墩鎮(zhèn)、皂河鎮(zhèn)、曉店鎮(zhèn)和井頭鄉(xiāng)；宿城區(qū)托管宿豫區(qū)的蔡集鎮(zhèn)、王官集鎮(zhèn)；市洋河新區(qū)托管由宿城區(qū)原洋河鎮(zhèn)、倉集鎮(zhèn)、鄭樓鎮(zhèn)組成的新洋河鎮(zhèn)。其中，大致分為三類：一是行政區(qū)與功能區(qū)的漸進(jìn)式托管。為打造宿遷工業(yè)主陣地，1998年11月經(jīng)省政府批準(zhǔn)設(shè)立省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，托管宿城原三棵樹鄉(xiāng)0.88平方公里面積，2003年將宿城黃河社區(qū)（現(xiàn)黃河街道）、古楚社區(qū)（現(xiàn)古楚街道）托管給經(jīng)開區(qū)，2006年3月將三棵樹鄉(xiāng)（現(xiàn)三棵樹街道）整體托管，2013年6月又將南蔡鄉(xiāng)托管給經(jīng)開區(qū)。為實施“引湖納山”戰(zhàn)略，2006年02月成立湖濱新城，將曉店鎮(zhèn)托管給湖濱新城；2011年07月和10月，分別將井頭鄉(xiāng)和皂河鎮(zhèn)托管給湖濱新城；2013年06月把黃墩鎮(zhèn)托管給湖濱新區(qū)。二是功能區(qū)的合體式托管。為打響“中國酒都”名片，于2011年4月成立洋河新城（現(xiàn)洋河新區(qū)），托管周邊的倉集、鄭樓兩鎮(zhèn)；2017年12月省政府同意撤銷倉集鎮(zhèn)、鄭樓鎮(zhèn)、洋河鎮(zhèn)，設(shè)立新的洋河鎮(zhèn)，實行“三鎮(zhèn)合一、區(qū)鎮(zhèn)一體” 的運行體制。三是行政區(qū)之間的整建制托管。為加快城市西部地區(qū)發(fā)展，2013年6月將宿豫區(qū)蔡集鎮(zhèn)、王官集鎮(zhèn)托管給宿城區(qū)。由于托管不是區(qū)劃，基于此就形成了托管鄉(xiāng)鎮(zhèn) “變”與“不變”的特殊現(xiàn)狀。

　　（一）   按照市委市政府的決策部署，中心城市區(qū)域管理框

　　架發(fā)生了改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管在市域范圍內(nèi)得到廣泛認(rèn)同。

　　黨政管理體系的快速轉(zhuǎn)移。各功能區(qū)黨工委、區(qū)委在市委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全面領(lǐng)導(dǎo)托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作，并履行黨的建設(shè)等工作職責(zé)。各功能區(qū)實行區(qū)、鎮(zhèn)兩級行政管理體制，功能區(qū)管委會、宿城區(qū)政府根據(jù)市政府授權(quán)對轄區(qū)實施行政管理，行使管理范圍內(nèi)行政、經(jīng)濟(jì)和有關(guān)社會事務(wù)管理職能。根據(jù) “編隨事走、人隨編走”的工作原則，除市委管理的干部任免外，科級及以下干部的任免由現(xiàn)屬地負(fù)責(zé)，依法按程序辦理，人員的調(diào)進(jìn)調(diào)出以及工作人員任（聘）用、待遇、考核均由現(xiàn)屬地負(fù)責(zé)。

　　人財物的平行轉(zhuǎn)移。會議紀(jì)要有明確，根據(jù)部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場）村移交托管工作會議紀(jì)要（2006年市長辦公會議紀(jì)要第4號、2011年市長辦公會議紀(jì)要第46號等），托管調(diào)整所涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村居）全部實行整體劃轉(zhuǎn)，相關(guān)區(qū)域范圍內(nèi)所涉及事項全部托管。托管協(xié)議有明晰，托管協(xié)議中都明確采取“債隨地走、債隨事走、債隨項目走”的方式，完成清產(chǎn)核資、財務(wù)審計以及債權(quán)債務(wù)分割和交接，涉及的人財物等相關(guān)事項同時移交。實際交接有明賬，如2013年6月宿遷經(jīng)開區(qū)在托管南蔡鄉(xiāng)時，全鄉(xiāng)共有人口3.25萬，轄區(qū)面積38.8平方公里，財政收入2750萬元，宿城區(qū)全部交接至宿遷經(jīng)開區(qū)。

　　業(yè)務(wù)管理的有效轉(zhuǎn)移。區(qū)級層面，托管后有關(guān)民生保障、各類許可、行政審批等領(lǐng)域的業(yè)務(wù)管理權(quán)限基本都轉(zhuǎn)移到了現(xiàn)屬地，如湖濱新區(qū)群眾可以到區(qū)社會事業(yè)局直接辦理低收入人口最低生活保障、特殊困難人員生活保障等民生保障事務(wù)；洋河新區(qū)企業(yè)可以到區(qū)服務(wù)大廳直接辦理在建筑（含市政）工程施工許可證和內(nèi)資企業(yè)登記工作。市級層面，市級部門也按現(xiàn)有托管模式進(jìn)行管理，與區(qū)級部門也進(jìn)行了有效對接，同時針對各功能區(qū)人員、機(jī)構(gòu)職能尚未健全等客觀情況，勞動保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共業(yè)務(wù)事項直接由市直部門兜底管理，如湖濱新區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)失業(yè)人員保險由市人社局負(fù)責(zé)辦理；疾病預(yù)防控制工作由市疾控中心負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，婦幼保健、衛(wèi)生監(jiān)督、衛(wèi)生應(yīng)急等工作由市衛(wèi)健委承擔(dān)；水利監(jiān)管執(zhí)法由市水利局負(fù)責(zé)監(jiān)管和執(zhí)法。

　　群眾認(rèn)同感的逐漸轉(zhuǎn)移。身份認(rèn)知變了，經(jīng)過多年托管事實的累積，托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）居民基本都認(rèn)同了現(xiàn)屬地，對“我是湖濱新區(qū)人，我是洋河新區(qū)人，我是經(jīng)開區(qū)人”形成了身份共識。生活方式變了，無論就業(yè)還是購房，托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民基本都在現(xiàn)屬地安排，在調(diào)研中了解到，托管之前，蔡集和王官集的居民基本都到宿豫區(qū)買房，托管之后去宿城區(qū)購房的高達(dá)80%以上。情感歸屬變了，托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）居民主動融入到了轄區(qū)的“精髓”，對現(xiàn)屬地的標(biāo)簽有了深厚情感認(rèn)同，經(jīng)開區(qū)人以“國字號”為榮，洋河新區(qū)群眾以“中國酒都”為自豪。

　　自身區(qū)域定位的借勢轉(zhuǎn)移。“遠(yuǎn)郊”變“近郊”，托管后的地理位置更靠近現(xiàn)屬地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位有所轉(zhuǎn)移，蔡集鎮(zhèn)、王官集鎮(zhèn)從宿豫區(qū)的“飛地”變成宿城區(qū)的“西大門”，成為宿城新區(qū)向西發(fā)展的腹地。“農(nóng)區(qū)”變“城區(qū)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管后都被納入城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)，黃河街道和古楚街道原本是蘇北的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，托管至經(jīng)開區(qū)成為中心城市的重要節(jié)點，群眾也由農(nóng)民變市民?！斑咟c”變“熱點”。黃墩鎮(zhèn)、皂河鎮(zhèn)鄰近邳州，長期閉塞，托管到湖濱新區(qū)成為了水產(chǎn)、旅游開發(fā)的投資熱土，同時也成為了中心城市的北大門、后花園。

　?。ǘ┯捎趨^(qū)劃沒有變更，尚未得到上級的正式認(rèn)可，加之一些業(yè)務(wù)管理沒有及時充分轉(zhuǎn)移，一些工作還未發(fā)生根本性變化。

　　法律層面有關(guān)事項沒有變。《組織法》規(guī)定，省級以上開發(fā)區(qū)管委會為一級人民政府的派出機(jī)關(guān)，只承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)職能，不具備行政執(zhí)法主體完整資格。因此托管后，部分行政、司法等領(lǐng)域權(quán)屬還是隸屬原屬地。執(zhí)法管理方面，駱馬湖旅游度假區(qū)法定管轄范圍只有9.4平方公里，對超出范圍外的區(qū)域，湖濱新區(qū)管委會無執(zhí)法權(quán)限，皂河、黃墩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的拆遷安置工作需要宿豫區(qū)的授權(quán)。司法管理方面，人民法院的司法管轄權(quán)原則上根據(jù)行政區(qū)劃來確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管后涉及到的司法糾紛需要通過原屬地解決。人大代表隸屬方面，被托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表隸屬于原區(qū)劃屬地，名額分配和代表選舉以及管理由原屬地負(fù)責(zé)。

　　市權(quán)以外重大事項沒有變。對上爭取上，托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大項目、資金爭取等需從原屬地政府統(tǒng)一報批，中央、省級財政下達(dá)農(nóng)村專項資金和支農(nóng)資金，繼續(xù)通過原行政區(qū)劃地進(jìn)行撥付。如洋河鎮(zhèn)爭取黃河故道農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、小型農(nóng)田水利項目等省級以上資金，需要通過宿城區(qū)申報?？臻g管理上，根據(jù)《江蘇省關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知》（蘇國土資發(fā)〔2018〕183號）要求，所有土地規(guī)劃方案都區(qū)劃屬地政府統(tǒng)一上報、統(tǒng)一實施，如皂河、蔡集等鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃修改方案報批需由宿豫區(qū)統(tǒng)一匯總上報。考核評估上，上級項目考核評估堅持“誰報批、誰爭取、誰負(fù)責(zé)”，對資金撥付的原屬地進(jìn)行統(tǒng)一考核。如經(jīng)開區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項目納入宿城區(qū)總體考核指標(biāo)。

　　市權(quán)以內(nèi)一些管理事項沒改變。社會管理方面，功能區(qū)重經(jīng)濟(jì)職能，社會管理職能不夠完整。湖濱新區(qū)的婚姻登記、殯葬等業(yè)務(wù)由宿豫區(qū)代辦。資源管理方面，功能區(qū)沒有道路、交通、水利等專業(yè)資源管理機(jī)構(gòu)，資源管理權(quán)限由區(qū)劃屬地政府負(fù)責(zé)。蔡集的宿邳路管理職能由市交通局委托宿豫區(qū)交通局進(jìn)行管理。統(tǒng)計管理方面，功能區(qū)不具備完全開展基礎(chǔ)指標(biāo)核算能力，涉及GDP統(tǒng)計的38個基礎(chǔ)指標(biāo)納入兩行政區(qū)的口徑進(jìn)行統(tǒng)計上報。

　　剖面解析：鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管中的“利”與“難”

　　實踐證明，我市開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管的總體思路和方向是正確的，符合區(qū)域發(fā)展的客觀需要，一定程度上破除了城市發(fā)展過程中面臨的矛盾和障礙，推動了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展向更高質(zhì)量、更具協(xié)調(diào)性的方向邁進(jìn)。

　　利于提升中心城市的規(guī)模實力。拉開了空間布局。按照“西進(jìn)北擴(kuò)、南拓東延、引湖納山、一體兩翼”的總體思路，有序分批將11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以托管方式納入中心城區(qū)的總體布局，城區(qū)面積從建市之初14平方公里擴(kuò)大到如今的94.26平方公里、規(guī)模提高了6.7倍，形成了一極多核、組團(tuán)發(fā)展、緊湊聯(lián)動的發(fā)展格局。提升了城市功能。統(tǒng)籌利用托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空間和資源，城市各組團(tuán)作用得到了快速強(qiáng)化，全市一二三產(chǎn)占比實現(xiàn)由建市之初的47.75：30.84：21.41到2019年10.47：42.73.：46.8的轉(zhuǎn)變，逐步形成了新興工商、現(xiàn)代濱水、生態(tài)宜居、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和文化旅游相結(jié)合的城市功能布局。加速了城市化進(jìn)程。城鄉(xiāng)資源要素有效整合，一體化進(jìn)程明顯加快，中心城區(qū)人口由建市之初的14萬人增加到90萬人，城鎮(zhèn)化率由28%提升到61.1%。擦亮了城市品牌。將酒文化、濱湖文化等特色元素引入到中心城區(qū)，豐富了城市的底蘊，彰顯了宿遷水韻名城、中國酒都的城市品牌，城市對外的影響力和知名度也越來越高。

　　利于增強(qiáng)各片區(qū)的發(fā)展動能。注入了發(fā)展資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管后，大量土地、人口、資源等發(fā)展要素融入功能區(qū)，增強(qiáng)了片區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性。經(jīng)開區(qū)規(guī)劃之初僅有0.88平方公里土地，隨著南蔡鄉(xiāng)、三棵樹鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)陸續(xù)劃入，已建成面積達(dá)118.8平方公里、人口20萬人，擁有智能家電、食品飲料、新型電子信息三大特色產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。2019年實現(xiàn)規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值229.3億元，用不到全市3%的土地創(chuàng)造了全市9.3%的工業(yè)總產(chǎn)值。優(yōu)化了板塊空間。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)的托管整合，板塊的空間布局進(jìn)一步優(yōu)化，釋放了區(qū)域發(fā)展?jié)摿?。宿城新區(qū)原先東臨主城區(qū)、西至蔡集鎮(zhèn)，城市邊界擴(kuò)展受限，區(qū)域面積僅為13.8平方公里。通過將蔡集鎮(zhèn)、王官集鎮(zhèn)納入宿城區(qū)，釋放了西部約111平方公里的發(fā)展空間，形成了整體規(guī)劃、連片發(fā)展的“西部大開發(fā)”局面。產(chǎn)生了集聚效應(yīng)。通過將駱馬湖水文化、洋河酒文化、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢等資源進(jìn)行聚合優(yōu)化，納入各功能區(qū)整體建設(shè)、一體打造，推動了各功能區(qū)資源集聚和產(chǎn)業(yè)升級。

　　利于激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的發(fā)展活力。地位得到了彰顯。托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入城市發(fā)展框架后，成為了區(qū)域發(fā)展的重要組成部分和新興增長點。蔡集、王官集等鄉(xiāng)鎮(zhèn)是宿城新區(qū)的西大門，短短幾年間，先后有10家規(guī)上企業(yè)落戶，S250連接線順利通車，鎮(zhèn)區(qū)面貌煥然一新。紅利得到了享受。城市的人才、資金、資源等發(fā)展要素加快向托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）流動，道路、交通、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施得到極大改善。黃河街道托管以來，已發(fā)展成為擁有4家大中型商貿(mào)市場、2萬戶商戶、6所學(xué)校、56個居民小區(qū)的宜居片區(qū)。實力得到了壯大。各托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的發(fā)展逐步駛?cè)肟燔嚨溃瑹o論是經(jīng)濟(jì)規(guī)模、鎮(zhèn)區(qū)面貌，還是基礎(chǔ)設(shè)施、群眾生活都發(fā)生了明顯改觀。洋河鎮(zhèn)自2018年區(qū)鎮(zhèn)合一以來，僅用了一年時間便實現(xiàn)公共預(yù)算收入11.5億元，較2017年基本實現(xiàn)了翻一番，年人均收入從22732元提升到了26983元、增幅18.7%。

　　利于提升群眾的獲得感。生活便利了。群眾摘掉了農(nóng)民的帽子，在家門口也可以享受到城市高水平的公共服務(wù)資源。調(diào)研中有洋河群眾感慨，“以前辦件事不光要跑好幾個部門，甚至還要到宿城區(qū)進(jìn)行辦理，現(xiàn)在直接在區(qū)便民服務(wù)站點現(xiàn)場辦理，省事省力又省心?！笔杖胩岣吡恕｀l(xiāng)鎮(zhèn)托管后，群眾的住房、土地等資產(chǎn)實現(xiàn)增值增收，大量企業(yè)落戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)，群眾的財產(chǎn)性收入大幅提高。據(jù)不完全統(tǒng)計，托管后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的居民收入提升了70%以上。條件改善了。圍繞“醫(yī)教水住行”等民生領(lǐng)域，各功能區(qū)持續(xù)完善住房、商貿(mào)、教育、養(yǎng)老等功能配套，人民群眾的生活生產(chǎn)條件明顯改善。據(jù)洋河新區(qū)的有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2019年全區(qū)共投入約9億元用于農(nóng)房改善項目，群眾進(jìn)城入鎮(zhèn)居住的比例達(dá)到50%以上。

　　任何事物都有兩面性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管也不例外，在實施過程中也伴隨出現(xiàn)了一些弊端和不足。只有客觀看待、正確審視這些問題，才能推動托管工作不斷向好的方向發(fā)展。具體表現(xiàn)為“六難”：

　　對上爭取難。資金項目報批有難度。水利、農(nóng)業(yè)等項目排定和跨區(qū)申報過程阻力大，即便爭取成功，因總盤有限會出現(xiàn)分割“縮水”現(xiàn)象。上級大部分項目要求地方配套資金，因財力和考核等因素，功能區(qū)爭取意愿不強(qiáng)。調(diào)研中走訪中，潤意國際農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的負(fù)責(zé)人抱怨：“我在洋河和宿城都有企業(yè)，卻受到了不同的待遇。宿城區(qū)的潤道農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園可以拿到農(nóng)業(yè)上‘水肥一體化’試點項目100多萬的補助資金，在洋河的企業(yè)卻沒有享受?！笨臻g指標(biāo)使用有難度。托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整需由原屬區(qū)扎口上報省級部門批準(zhǔn)，且3年內(nèi)只能調(diào)整2次，雙方工作計劃和進(jìn)度很難同步，造成周期長、效率低。功能區(qū)使用復(fù)墾指標(biāo)時需編制《建新區(qū)實施方案》，且由原屬區(qū)上報，但原屬區(qū)對拆遷情況不了解，不愿意擔(dān)責(zé)，導(dǎo)致程序繁瑣且耗時較長。湖濱新區(qū)規(guī)劃部門同志反映：“我區(qū)膜材料產(chǎn)業(yè)園區(qū)去年提出調(diào)整土地規(guī)劃，但宿豫區(qū)當(dāng)時沒有調(diào)整的需求，直到2020年6月份才批下來，耗時太長，導(dǎo)致部分簽約項目、待建項目沒法及時開工?！鄙霞壭畔@取有難度。托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)與原屬區(qū)缺乏溝通，部分上級文件到不了功能區(qū)和托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)，信息渠道相對閉塞。提及農(nóng)路建設(shè)，市交通局同志感慨：“部分托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不知道自己可以申報農(nóng)村公路規(guī)劃，多年來一條農(nóng)路都沒有修過?！?/P>

　　行政執(zhí)法難。執(zhí)法力量不足，執(zhí)法設(shè)備不齊全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道托管后，功能區(qū)執(zhí)法事項較以往成倍增加，但人手有所不足。湖濱新區(qū)現(xiàn)有1633項行政處罰及相關(guān)行政強(qiáng)制措施，但綜合執(zhí)法人員僅78人。湖濱新區(qū)市場監(jiān)管部門工作人員反映：“我們部門僅有28人，下面也未設(shè)分局，卻承擔(dān)了宿豫區(qū)市場監(jiān)管部門172人同樣的執(zhí)法事項?！眻?zhí)法程序不規(guī)范、行政敗訴案件多。依法行政意識不強(qiáng)，執(zhí)法程序不嚴(yán)謹(jǐn)，執(zhí)法事項管理不規(guī)范現(xiàn)象較為普遍。據(jù)統(tǒng)計，2019年功能區(qū)行政訴訟案件共18件，敗訴5件，敗訴率達(dá)27.8%，占全市敗訴案件45.5%。2019年功能區(qū)行政復(fù)議案件18件，確認(rèn)違法2件，占全市敗訴案件40%。其中，湖濱新區(qū)占比最高，該區(qū)2019年結(jié)案14件，敗訴9件，敗訴率高達(dá)64.3%。

　　事務(wù)管理難。社會事務(wù)管理難。部分服務(wù)事項未及時設(shè)立新網(wǎng)點或者代辦點，給群眾生產(chǎn)生活帶來了負(fù)擔(dān)。座談中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門反映：“按照規(guī)定，拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)投入使用前，農(nóng)機(jī)手應(yīng)向所在縣區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化主管部門農(nóng)機(jī)監(jiān)理所申請登記并定期參加安全檢驗。但是三個功能區(qū)均沒有設(shè)立農(nóng)機(jī)監(jiān)理所，托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)仍須到原屬區(qū)辦理相關(guān)牌證、年檢手續(xù)，路途較遠(yuǎn)業(yè)務(wù)不順，導(dǎo)則部分農(nóng)機(jī)手漏檢脫檢情況嚴(yán)重，埋下了安全隱患”。公共資源管理難。河道疏浚、公路建設(shè)等需要跨區(qū)域合作，工作中經(jīng)常出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，造成兩頭滑、兩不管。在座談中，井頭鄉(xiāng)同志反映：“東民便河是我市主要排澇河道，河道較窄，長期於積，因為涉及的宿豫區(qū)和湖濱新區(qū)對其管理權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致多年未疏浚，影響了區(qū)域行洪?！睂俚貦?quán)限管理難。對于交通、水利相關(guān)等項目，常常出現(xiàn)管轄主體和管理主體不一致的現(xiàn)象。宿城區(qū)反映：“市交通局委托宿豫區(qū)管理宿邳路，而王官集、蔡集部分實際是由我區(qū)進(jìn)行道路亮化、設(shè)施修繕等，且需與宿豫區(qū)進(jìn)行協(xié)調(diào)，存在諸多不便?！笨己嗽u比管理難。托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分事項仍歸原屬區(qū)考核，或作為省級考核原屬區(qū)的一部分。托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的道路仍需原屬區(qū)驗收，但驗收單位全程未參與施工建設(shè)，對情況并不了解。座談會上，宿豫區(qū)同志反映：“湖濱新區(qū)的耕地面積我們管不到，卻被納入了宿豫區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占比考核，一定程度影響了我們高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整體占比?！?/P>

　　審批辦事難。主體地位差別造成審批權(quán)限較大差距。各個功能區(qū)情況不同，作為國家級開發(fā)區(qū)，有《江蘇省開發(fā)區(qū)管理條例》支撐，擁有較多審批權(quán)限；較而次之的是洋河新區(qū)，因擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點，也擁有一定審批權(quán)限；最弱的是湖濱新區(qū)，其合法身份駱馬湖旅游度假區(qū)不能涵蓋轄區(qū)范圍，目前只擁有極少數(shù)審批權(quán)限，少部分審批事項通過市級部門授予2號公章的方式辦理，其他大部分審批事項歸口市級部門，辦事人員需要在區(qū)市間來回折騰，給群眾辦事造成諸多不便。部分審批事項權(quán)限仍需在原屬區(qū)辦理。同樣受限于各功能區(qū)行政主體地位，許多縣區(qū)級審批權(quán)限無法對功能區(qū)賦權(quán)，還要在原屬區(qū)辦理。在調(diào)研走訪中發(fā)現(xiàn)，洋河新區(qū)居民結(jié)婚登記需到宿城區(qū)便民服務(wù)中心辦理，逝者火化需到曉店殯儀館才可享受900元的補助，群眾普遍反映路程太遠(yuǎn)很不方便。存在“小馬拉牛車”現(xiàn)象。各功能區(qū)目前均已根據(jù)工作需要設(shè)置了相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務(wù)缺乏有效管理，所托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人員部分被調(diào)入或借用管委會，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“空心化”和老齡化。黃河街道、古楚街道目前仍無“三定方案”。

　　司法管理難。民事訴訟耗時費力。托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生的民事訴訟案件全部都要到原屬區(qū)人民法院開庭審判，一定程度上給企業(yè)和群眾增加了麻煩。王官集鎮(zhèn)、蔡集鎮(zhèn)情況尤為突出，民事訴訟案件需由宿豫區(qū)人民法院開庭審判，屬皂河法庭管轄，群眾在處理案件時需在宿豫法院、湖濱法庭、宿城行政部門之間來回奔波，容易造成訴前調(diào)解等案外工作不及時、不充分。社區(qū)矯正管理還有短板。經(jīng)開區(qū)、湖濱新區(qū)已設(shè)立司法局，洋河鎮(zhèn)設(shè)立司法所，但由于社區(qū)矯正人員的管轄權(quán)在縣、區(qū)一級，各功能區(qū)無相應(yīng)管理權(quán)限，導(dǎo)致社區(qū)矯正工作難以開展。

　　代表發(fā)聲難。數(shù)量分配不足額。根據(jù)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表數(shù)量應(yīng)照人口比例分配，但托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)在原屬區(qū)人大換屆時，代表名額往往不能足額保障。在座談中，宿城區(qū)同志反映“王官集鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)區(qū)人大代表不少于13名，但宿豫區(qū)僅給予王官集鎮(zhèn)9個名額。”職責(zé)履行不到位。托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表對原屬區(qū)工作情況不熟悉，難以落實代表審議、建議和意見權(quán)等。王官集鎮(zhèn)、蔡集鎮(zhèn)人大代表感慨：“每年底參加宿豫區(qū)人大會，一到交流討論政府工作報告、工作計劃等環(huán)節(jié)就只能走走過場?！闭；顒訁⑴c少。原屬地與托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表交流溝通少，且代表到原屬區(qū)參加活動不多，積極性不高。

　　托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作存在諸多不便和問題，認(rèn)真審視探究、深刻剖析根源，既有體制機(jī)制上客觀原因，也有工作不完善、不細(xì)致的主觀不足。一是法律法規(guī)所限沒法理順。法無授權(quán)不可為，受國家法律條例的規(guī)定和約束，一些與區(qū)劃歸屬相掛鉤的法律權(quán)力和事項，無法實現(xiàn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管中屬地管理權(quán)限的同步轉(zhuǎn)移，想動動不了、想改改不成。二是能理順的沒及時理順。托管之初，協(xié)議僅僅從總體層面明確了托管的區(qū)域范圍、原則和程序要求等內(nèi)容，未能從操作層面就工作細(xì)則、權(quán)屬關(guān)系和管理模式等進(jìn)行細(xì)化，導(dǎo)致各方一直沿用過去的工作模式，能夠及時理順而沒有理順的問題長期積累。難理順的缺乏市級統(tǒng)籌。對于一些涉及對上無法變更的事項，市級主管部門缺乏高位統(tǒng)籌，沒有更從有利于各托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的角度出發(fā)，進(jìn)行機(jī)制優(yōu)化和流程再造；同時對省級以上部門爭取力度不夠、協(xié)調(diào)溝通不足，導(dǎo)致托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上爭取難的情況未能得到有效解決。四是板塊間協(xié)調(diào)聯(lián)動不足。對于一些交叉事項，各板塊間存在“個人自掃門前雪”的本位意識，未能主動站在聯(lián)動發(fā)展大局的高度，加強(qiáng)跨區(qū)協(xié)調(diào)合作，讓一些本可以通過雙方協(xié)商得以解決的“小事情”沒能有效的解決。

　　探究對策：統(tǒng)籌把握“近與遠(yuǎn)”“上與下”關(guān)系

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管工作是一項系統(tǒng)性、長期性的復(fù)雜工程，涉及權(quán)力分配、職能定位、體制優(yōu)化等多個領(lǐng)域，需要統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)論證、有序?qū)嵤⒎植酵七M(jìn)。面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管實踐中出現(xiàn)的一些亟需破解的問題，應(yīng)按照“破除障礙、便民利民、消除孤島、徹底脫鉤”的總體原則，既要考慮長遠(yuǎn)，從根本上解決導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管產(chǎn)生問題的體制機(jī)制根源，逐步實現(xiàn)從行政托管過渡期到完成區(qū)劃調(diào)整的最終轉(zhuǎn)變；也要立足當(dāng)下，在現(xiàn)有的運行框架內(nèi)，調(diào)整優(yōu)化工作職能，妥善管控好相關(guān)矛盾和問題；既要加大對上爭取，最大程度地獲得省級以上部門的認(rèn)可和支持，也要加強(qiáng)對下統(tǒng)籌，從市級層面理清各部門職責(zé)清單，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、明確邊界，推動托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)、規(guī)范、高效運轉(zhuǎn)。

　　一、明確時間表，全力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃實質(zhì)調(diào)整。（1）啟動蔡集鎮(zhèn)、王官集鎮(zhèn)行政區(qū)劃劃轉(zhuǎn)變更工作。根據(jù)《行政區(qū)劃管理條例》等有關(guān)規(guī)定，涉及1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)跨縣區(qū)變更區(qū)劃的，由省政府批準(zhǔn)，報國務(wù)院備案；涉及2個（含）以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)跨縣區(qū)變更的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。建議抓緊先行啟動宿豫區(qū)蔡集鎮(zhèn)變更報批工作，后續(xù)向省政府申報王官集鎮(zhèn)劃轉(zhuǎn)變更事項，力爭2020年底完成蔡集鎮(zhèn)變更工作，2021年完成王官集鎮(zhèn)變更工作。（2）擴(kuò)大洋河鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)賦權(quán)范圍。在前期四輪賦權(quán)的基礎(chǔ)上，結(jié)合此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三整合”改革，由宿城區(qū)將行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收征用、行政給付、行政確認(rèn)、行政登記、行政裁決、行政檢查、行政其他等“9+1”類行政職權(quán)，以及公共服務(wù)、綜合治理等各項社會管理權(quán)限直接賦予洋河鎮(zhèn)，逐步推動洋河鎮(zhèn)除經(jīng)濟(jì)職能外擁有與縣級人民政府同等職能，爭取在業(yè)務(wù)上實現(xiàn)洋河鎮(zhèn)與宿城區(qū)全面脫鉤。（3）探索實行職能剝離運行機(jī)制。調(diào)研中了解到，無錫新區(qū)現(xiàn)轄無錫新加坡工業(yè)園、無錫出口加工區(qū)等若干園區(qū)和托管兩個鎮(zhèn)、四個街道，以管委會派出機(jī)構(gòu)形式設(shè)立了各功能分區(qū)，建立了以新區(qū)管委會-鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為主的行政管理體制和以高新區(qū)-各功能分區(qū)為主的開發(fā)模式，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)公共服務(wù)、綜合治理、拆遷安置等社會管理職能，高新區(qū)承擔(dān)土地開發(fā)、項目審批、項目布局等經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)職能的管理機(jī)制。這些機(jī)制理順了社會管理和經(jīng)濟(jì)管理職能之間的關(guān)系，符合當(dāng)前開發(fā)區(qū)“去行政化”的發(fā)展方向。建議進(jìn)一步厘清托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)的職責(zé)，利用此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“三整合”改革時機(jī)，以原屬行政區(qū)名義賦予托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)等社會管理權(quán)限，通過信息化手段將職能辦理延伸到社區(qū)；用地規(guī)劃、項目報批、監(jiān)管執(zhí)法等經(jīng)濟(jì)管理全生命周期權(quán)限賦予開發(fā)區(qū)，逐步建立健全托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)社會管理職能、經(jīng)開區(qū)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的管理體制。湖濱新區(qū)可參照實施。

　　二、對下一盤棋，市級權(quán)限內(nèi)管理事務(wù)全部理順。建議由市各職能部門全面梳理社會事務(wù)管理事項，本著“誰服務(wù)誰主管”的原則，全面賦予屬地功能區(qū)、托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限。（1）在公共資源管理方面，對道路河流、農(nóng)田水利、用水用電、供氣供能、教育醫(yī)療等公共資源，根據(jù)屬地管理原則，賦予功能區(qū)、托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)的事務(wù)管理權(quán)限。（2）在公共服務(wù)管理方面，對涉及群眾切身利益的勞動保障、社會保險、社會福利、殘困救助、養(yǎng)老服務(wù)、婚姻登記、殯葬服務(wù)等各類公共服務(wù)事項，由市級部門、原行政管轄區(qū)直接交由現(xiàn)屬地承擔(dān)辦理。

　　三、爭取立戶頭，獲得上級的實質(zhì)性認(rèn)可。（1）市級層面建立專項工作組，主動對接省級部門在項目申報系統(tǒng)內(nèi)為各功能區(qū)開設(shè)獨立戶頭。目前，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等項目申報因涉及財政配套資金問題，其省級戶頭由省財政廳會各省級業(yè)務(wù)部門統(tǒng)一設(shè)置，市各職能部門應(yīng)積極聯(lián)合市財政部門，主動對接爭取省財政廳和各省對口部門實質(zhì)認(rèn)可，在工作程序上為各功能區(qū)開放端口，讓“地方糧票”吃上“國家飯”。（2）市各職能部門加強(qiáng)向省對接，爭取省直部門在業(yè)務(wù)考核程序上認(rèn)可功能區(qū)獨立地位，努力解決被考核主體與業(yè)務(wù)主體不一致的問題。經(jīng)市統(tǒng)計局對接協(xié)調(diào)，目前省統(tǒng)計局已經(jīng)初步同意提供功能區(qū)統(tǒng)計口徑，此項工作充分證明了向上對接、爭取改變考核口徑的可行性。

　　四、機(jī)制重統(tǒng)籌，充分發(fā)揮市級機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)作用。（1）建立市、區(qū)聯(lián)席會議機(jī)制。對需行政區(qū)、功能區(qū)跨區(qū)之間協(xié)調(diào)的重大議題，如跨區(qū)對上爭取項目、集體土地征收等，由市級部門牽頭成立跨區(qū)聯(lián)席會議，統(tǒng)一推動、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。特別是集體土地征收等工作，要從市級層面協(xié)調(diào)具有主體資格的行政區(qū)，根據(jù)托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實際，以原屬地政府名義發(fā)布征收公告，各功能區(qū)管委會充分履行監(jiān)督職責(zé)，保障征收工作合法合規(guī)開展。（2）建立市級分配機(jī)制。在項目申報工作中，市級部門按照屬地上報、市級分配的原則，充分發(fā)揮市級“中轉(zhuǎn)”作用，合理兼顧行政區(qū)和功能區(qū)利益。市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局針對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目申報，采用了統(tǒng)一按當(dāng)前管轄渠道上報項目，再由市里統(tǒng)一調(diào)配、切塊分割的工作方法，具有借鑒意義。（3）建立市級協(xié)調(diào)機(jī)制。對涉及區(qū)域?qū)拥膯栴}，由市級部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決。如在婚姻登記方面，可由市級部門協(xié)調(diào)宿豫宿城兩區(qū)，在各功能區(qū)設(shè)立便民服務(wù)機(jī)構(gòu)，方便群眾就近辦理。（4）健全市級統(tǒng)一機(jī)制。市級部門對全市范圍內(nèi)的執(zhí)法、審批、服務(wù)等資源，按照“一盤棋”原則統(tǒng)籌整合，解決區(qū)級層面無法解決的機(jī)制壁壘。如在殯葬惠民方面，建議市民政部門在市級范圍內(nèi)建立統(tǒng)一報銷機(jī)制，實現(xiàn)信息共享、工作聯(lián)動。（5）建立市級調(diào)度機(jī)制。對因行政區(qū)劃原因而無法解決的法律問題、程序問題，由市級部門統(tǒng)一調(diào)度解決。如在托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、政協(xié)委員履職方面，可在市級層面設(shè)立端口，定期調(diào)度聽取意見，及時反饋管轄屬地辦理。

　　五、管理清單化，形成責(zé)權(quán)一致的聯(lián)動格局。（1）細(xì)化權(quán)力清單。建議由原屬行政區(qū)以賦權(quán)清單形式細(xì)化明確托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)限范圍，同時全面梳理明確市級、區(qū)級以及托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使的各項權(quán)力，做到條分縷析、清晰明了，有效解決各類機(jī)制不暢問題。（2）明晰責(zé)任清單。按照“用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)”原則，明確市級、區(qū)級部門以及托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權(quán)責(zé)對等”事項。在集體土地征收方面，各原屬行政區(qū)以自身名義保障托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法開展征收工作，功能區(qū)履行監(jiān)管責(zé)任以及承擔(dān)可能相應(yīng)產(chǎn)生的不利后果，真正做到權(quán)責(zé)一致。再如，各功能區(qū)根據(jù)市級部門賦權(quán)行使行政職權(quán)，其法律后果雖由市級授權(quán)部門承擔(dān)，但在市級范圍內(nèi)應(yīng)利用清單形式明確功能區(qū)的責(zé)任，倒逼屬地行權(quán)必?fù)?dān)責(zé)。（3）厘清交叉職能。對涉及到目前在法律事項內(nèi)難以完全理順分離的權(quán)力事項，以及一時無法完全移交托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理事項，列出清單、明確流程，切實厘清各區(qū)、各托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作責(zé)任，為工作開展提供明確指引。

　　六、屬地強(qiáng)作為，充分激發(fā)托管區(qū)域活力。（1）制定托管專項評估制度，重點聚焦資源扶持、機(jī)制運行等內(nèi)容，對涉及托管的區(qū)、功能區(qū)在托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理方面定期進(jìn)行考核評估、督查倒逼。特別是要進(jìn)一步激發(fā)各功能區(qū)主動作為意識，發(fā)揚三真作風(fēng)，推動其嚴(yán)格在法律法規(guī)、機(jī)制體制框架內(nèi)，主動在項目申報、規(guī)范執(zhí)法、為民服務(wù)、對上協(xié)調(diào)等強(qiáng)作為，發(fā)揮更大作用。（2）推動建立區(qū)際聯(lián)動機(jī)制，推動形成區(qū)級協(xié)作、共商解決的工作體系，防止出現(xiàn)對托管中的問題回避敷衍。（3）建立健全干部交流機(jī)制，完善干部區(qū)域交流制度，推動行政區(qū)和功能區(qū)在科級干部層面進(jìn)行廣泛交流，打破區(qū)域用人壁壘，激發(fā)托管區(qū)域以及功能區(qū)干部干事創(chuàng)業(yè)活力。（劉濤）