細化完善執(zhí)法監(jiān)督相關規(guī)定 推動執(zhí)法監(jiān)督工作落實落地

《市場監(jiān)督管理執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》解讀

　　近日，市場監(jiān)管總局第22號令公布了《市場監(jiān)督管理執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。《規(guī)定》對執(zhí)法監(jiān)督全過程作出系統(tǒng)詳實的規(guī)定，對于推動執(zhí)法監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化，督促市場監(jiān)督管理部門依法履行職責、規(guī)范行政執(zhí)法行為、保護行政相對人合法權(quán)益具有重要意義。

　　一、起草背景

　　市場監(jiān)管總局成立以來，始終堅持在法治的軌道上推進市場監(jiān)管各項工作?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》等法治建設的重要文件均對強化執(zhí)法監(jiān)督提出了要求。市場監(jiān)督管理部門執(zhí)行的法律法規(guī)規(guī)章數(shù)量多、涉及面廣、社會影響大，一旦出現(xiàn)不履行、違法履行或者不當履行法定職責的情形，既損害行政相對人的合法權(quán)益，又損害市場監(jiān)督管理部門的執(zhí)法權(quán)威。為落實黨中央、國務院要求，規(guī)范市場監(jiān)管執(zhí)法行為，迫切需要出臺一部統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定。

　　《規(guī)定》列入了2019年市場監(jiān)管總局立法工作計劃。2019年5月，在研究吸收《工商行政管理機關執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》《質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫行政執(zhí)法監(jiān)督與行政執(zhí)法過錯責任追究辦法》，并借鑒地方執(zhí)法監(jiān)督相關規(guī)定的基礎上，總局法規(guī)司起草了《規(guī)定》初稿，及時征求了地方市場監(jiān)管部門意見，并3次征求總局各司局、國家藥品監(jiān)督管理局、國家知識產(chǎn)權(quán)局意見。2019年9月向社會公開征求意見。10月，召開立法座談會，聽取21個省級、副省級市場監(jiān)管部門法制機構(gòu)對《規(guī)定》的意見建議。認真研究、吸收采納合理意見42條，在對爭議焦點問題充分論證的基礎上，進行修改完善，形成《規(guī)定》草案，于12月16日經(jīng)市場監(jiān)管總局2019年第17次局務會議審議通過。

　　二、起草思路

　　(一)堅持原則方向和突出重點。《規(guī)定》一方面通過規(guī)定執(zhí)法監(jiān)督的立法目的、概念定義、監(jiān)督原則，明確執(zhí)法監(jiān)督的原則方向。另一方面，《規(guī)定》主體內(nèi)容圍繞執(zhí)法監(jiān)督的方式展開，既保持規(guī)章內(nèi)容完備又突出重點。對已有明確規(guī)定的，如公平競爭審查、行政處罰案件審核和聽證等內(nèi)容不再贅述;對尚未有明確規(guī)定的，如專項執(zhí)法檢查、執(zhí)法評議考核等內(nèi)容做出詳細規(guī)定。

　　(二)統(tǒng)籌改革、傳承和融合的關系。在適應改革方面，貫徹落實黨中央、國務院對市場監(jiān)管事業(yè)提出的新要求，加入公平競爭審查、“三項制度”等內(nèi)容。在傳承方面，《規(guī)定》吸收原工商和原質(zhì)監(jiān)關于執(zhí)法監(jiān)督的部分規(guī)定，將多年來經(jīng)實踐證明行之有效的內(nèi)容予以保留。在融合方面，既考慮不同條線和各部門之間開展執(zhí)法監(jiān)督的特點，又結(jié)合機構(gòu)整合后市場監(jiān)管部門職能融合的需求，堅持執(zhí)法監(jiān)督的原則方向又保留一定彈性。

　　(三)突出針對性和可操作性。不同于過去，《規(guī)定》明確了在執(zhí)法監(jiān)督后的監(jiān)督部門可采取的措施，針對不同情形，規(guī)定了三種文書。針對層級監(jiān)督和同級監(jiān)督進行區(qū)分，規(guī)定了不同的后處理手段。在可操作性方面，規(guī)定了文書的執(zhí)行程序和被監(jiān)督部門的異議權(quán)利和程序。

　　三、主要內(nèi)容

　　(一)區(qū)分層級監(jiān)督和同級監(jiān)督及其后處理措施

　　關于層級監(jiān)督，是指上級市場監(jiān)督管理部門對下級市場監(jiān)督管理部門所屬機構(gòu)、派出機構(gòu)和執(zhí)法人員的行政執(zhí)法及其相關行為進行的執(zhí)法監(jiān)督活動。上級市場監(jiān)督管理部門通過監(jiān)督下級市場監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)問題的，經(jīng)批準，可以在適當范圍內(nèi)予以通報，也可以約談下級市場監(jiān)督管理部門負責人，或者發(fā)出執(zhí)法監(jiān)督通知書，下級市場監(jiān)督管理部門收到執(zhí)法監(jiān)督通知書后，應當于十個工作日內(nèi)提供相關材料或者情況說明。經(jīng)過調(diào)查核實屬實的，經(jīng)批準，可以發(fā)出執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定書，要求下級市場監(jiān)督管理部門限期糾正，并于糾正后十個工作日內(nèi)向上級市場監(jiān)督管理部門報告糾正情況;必要時，上級市場監(jiān)督管理部門可以直接糾正。下級市場監(jiān)督管理部門對執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定存在異議的，可以在五個工作日內(nèi)申請復查，上級市場監(jiān)督管理部門應當自收到申請之日起十個工作日內(nèi)予以復查并答復。

　　開展層級監(jiān)督時，上級市場監(jiān)督管理部門還可以向下級市場監(jiān)督管理部門發(fā)出執(zhí)法監(jiān)督意見書，提出完善制度或者改進工作的要求;下級市場監(jiān)督管理部門應當在規(guī)定期限內(nèi)將有關情況報告上級市場監(jiān)督管理部門。

　　與層級監(jiān)督相對應，同級監(jiān)督是指各級市場監(jiān)督管理部門對本部門所屬機構(gòu)、派出機構(gòu)和執(zhí)法人員的行政執(zhí)法及其相關行為進行的執(zhí)法監(jiān)督活動。開展同級監(jiān)督的市場監(jiān)督管理部門在發(fā)現(xiàn)存在相關問題時可采取通報、糾正兩種處理措施。

　　關于層級監(jiān)督和同級監(jiān)督的責任落實方面，《規(guī)定》明確了相關的糾錯機制。下級市場監(jiān)督管理部門不執(zhí)行執(zhí)法監(jiān)督通知書、決定書或者意見書時，上級市場監(jiān)督管理部門可以責令改正、通報批評，并可以建議有權(quán)機關對負有責任的主管人員和相關責任人員予以批評教育、調(diào)離執(zhí)法崗位或者處分。同時，不論層級監(jiān)督還是同級監(jiān)督，市場監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)存在不履行、違法履行或者不當履行法定職責情形需要追責問責的，都應當根據(jù)有關規(guī)定處理。

　　(二)完善細化執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容和方式

　　《規(guī)定》在堅持傳承與改革的前提下，確立了9項執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容和10種執(zhí)法監(jiān)督方式，監(jiān)督內(nèi)容與方式之間相互對應。執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容體現(xiàn)市場監(jiān)督管理執(zhí)法的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，基本涵蓋市場監(jiān)督管理的各類行政執(zhí)法及其相關行為，大體可劃分為抽象行政行為、具體行政行為和與行政執(zhí)法有關的三類行為。與過去相比，《規(guī)定》增加了依法履行市場監(jiān)督管理執(zhí)法職責情況、公平競爭審查情況和行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核制度實施情況。

　　第一，將依法履行市場監(jiān)督管理執(zhí)法職責情況作為執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容之一，是綜合考慮不同條線執(zhí)法存在差異性而作出的原則性規(guī)定。對履行市場監(jiān)督管理執(zhí)法職責情況開展監(jiān)督，符合《規(guī)定》督促市場監(jiān)督管理部門依法履行職責這一立法目的的要求。

　　第二，按照《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》(國發(fā)﹝2016﹞34 號)和《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》要求，將公平競爭審查情況新增為執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容之一，進一步推動各級市場監(jiān)督管理部門履行好公平競爭審查職責，規(guī)范出臺的規(guī)章、規(guī)范性文件和政策措施。

　　第三，貫徹落實黨中央、國務院相關決策部署，將“三項制度”實施情況納入執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容，充分發(fā)揮“三項制度”對促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的基礎性、整體性、突破性作用。

　　第四，與執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容相適應的，《規(guī)定》將執(zhí)法監(jiān)督方式確定為10種：一是針對抽象行政行為，采取行政規(guī)范性文件合法性審核、公平競爭審查等監(jiān)督方式;二是針對具體行政行為，采用行政處罰的審核、聽證、行政復議等監(jiān)督方式;三是明確列舉了實踐中行之有效的其他監(jiān)督方式，如專項執(zhí)法檢查、執(zhí)法評議考核、執(zhí)法案卷評查、法治建設評價等。新增了公平競爭審查和重大執(zhí)法決定法制審核作為執(zhí)法監(jiān)督的方式，與執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容相適應。

　　第五，與過去相比，《規(guī)定》增加重要執(zhí)法制度的實施情況，上級機關和有關部門交辦、轉(zhuǎn)辦、移送的執(zhí)法事項，社會公眾反映強烈的執(zhí)法事項作為專項執(zhí)法檢查的內(nèi)容，擴大了檢查的覆蓋面，提高了檢查的靈活性;并強調(diào)市場監(jiān)督管理部門對專項執(zhí)法檢查的統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一制定專項執(zhí)法檢查計劃，合理確定專項執(zhí)法檢查事項。同時，《規(guī)定》還進一步明確了執(zhí)法評議考核的事項內(nèi)容，指出要加強評議考核結(jié)果的運用，落實評議考核獎懲措施。在案卷評查方面，《規(guī)定》基本延續(xù)了關于行政處罰和許可案卷評查的評查事項，并規(guī)定其他行政執(zhí)法案卷的評查事項可參照前款規(guī)定執(zhí)行。與建設法治政府相呼應的，《規(guī)定》將法治建設評價作為執(zhí)法監(jiān)督的方式之一，規(guī)定法治市場監(jiān)督管理建設評價辦法、指標體系和評分標準由國家市場監(jiān)督管理總局另行制定。

　　(三)明確執(zhí)法監(jiān)督的職責分工及相關措施

　　《規(guī)定》明確了執(zhí)法監(jiān)督的職責分工。各級市場監(jiān)督管理部門內(nèi)設的各業(yè)務機構(gòu)根據(jù)職責分工和相關規(guī)定，負責實施本業(yè)務領域的執(zhí)法監(jiān)督工作;法制機構(gòu)在本級市場監(jiān)督管理部門領導下，具體負責組織、協(xié)調(diào)、指導和實施執(zhí)法監(jiān)督工作。就總局而言，總局各有關業(yè)務司局根據(jù)職責分工和相關規(guī)定負責實施本業(yè)務領域的執(zhí)法監(jiān)督工作，法規(guī)司負責組織、協(xié)調(diào)、指導和實施執(zhí)法監(jiān)督工作。在不同機構(gòu)可采取的執(zhí)法監(jiān)督方式上，專項執(zhí)法檢查、執(zhí)法評議考核、執(zhí)法案卷評查是市場監(jiān)督管理部門內(nèi)設的各業(yè)務機構(gòu)和法制機構(gòu)可單獨或者共同實施的，法治建設評價則由法制機構(gòu)實施。

　　執(zhí)法監(jiān)督工作是全局性的工作，各相關機構(gòu)應當按照分工協(xié)作的原則各司其職?！兑?guī)定》提出各級市場監(jiān)督管理部門應當加強對執(zhí)法監(jiān)督工作的領導，建立健全執(zhí)法監(jiān)督工作機制，統(tǒng)籌解決執(zhí)法監(jiān)督工作中的重大問題。這樣規(guī)定一方面是將執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)范化、日?；硪环矫鎰t是要求各地建立健全執(zhí)法監(jiān)督工作協(xié)調(diào)機制，有效解決執(zhí)法監(jiān)督工作的相關爭議。

　　《規(guī)定》將執(zhí)法監(jiān)督的措施統(tǒng)一歸集至一條，在執(zhí)法監(jiān)督各個方式的條款中不再單獨作出規(guī)定，便于執(zhí)法監(jiān)督人員根據(jù)監(jiān)督工作實際需要采取相應的措施。在吸收原工商和原質(zhì)監(jiān)規(guī)定措施的基礎上，《規(guī)定》參照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》的內(nèi)容，增加第三方評估、走訪等作為執(zhí)法監(jiān)督措施。同時，根據(jù)起草過程中征求匯總的各項意見建議，新增網(wǎng)上檢查、查看執(zhí)法業(yè)務管理系統(tǒng)等執(zhí)法監(jiān)督的措施。

　　(四)加強執(zhí)法監(jiān)督的信息化建設

　　《規(guī)定》延續(xù)執(zhí)法監(jiān)督工作報送制度，對開展執(zhí)法監(jiān)督工作的相關數(shù)據(jù)也提出了報送要求。根據(jù)《國務院辦公廳關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》關于推進信息共享的要求，為盡快與司法部主建的全國行政執(zhí)法監(jiān)督平臺對接，做到數(shù)據(jù)的互通互聯(lián)，《規(guī)定》明確各級市場監(jiān)督管理部門應當加強執(zhí)法監(jiān)督的信息化建設，實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督信息的互通和共享。

　　(五)關于盡職免責規(guī)定

　　中辦《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟?、國務院《關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》、中央全面依法治國委員會辦公室《關于開展法治政府建設全面督察的通知》都明確要求建立健全容錯機制，寬容干部工作中出現(xiàn)的失誤錯誤，做到“三個區(qū)分開來”。在《規(guī)定》征求意見階段，基層市場監(jiān)管部門關于增加盡職免責規(guī)定、明確履職評判界限的意見較為集中。為落實黨中央、國務院要求，回應基層執(zhí)法人員關切，《規(guī)定》在第二十四條明確市場監(jiān)督管理部門應當建立執(zhí)法容錯機制，明確履職標準，完善盡職免責辦法?！?作者：市場監(jiān)管總局法規(guī)司司長 劉紅亮)