11月28日，江蘇省十三屆人大常委會第十二次會議審議了省政府關(guān)于歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統(tǒng)村落保護(hù)情況的報告。為配合審議，省人大常委會環(huán)資城建委就此也進(jìn)行了深入調(diào)研。

　　調(diào)研注意到，江蘇這項歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統(tǒng)村落保護(hù)工作對傳承歷史、彰顯地域文化特色、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)揮了重要作用，但保護(hù)的階段性成效仍不能掩蓋一些突出矛盾和問題，亟需強(qiáng)化對保護(hù)的歷史責(zé)任感，完善法律法規(guī)體系，出臺更加多元的投入機(jī)制和“活態(tài)”保護(hù)舉措。

　　強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的歷史責(zé)任感

　　目前，江蘇擁有中國歷史文化名鎮(zhèn)31座，中國歷史文化街區(qū)5處，均居全國首位；江蘇還申報獲批12個中國歷史文化名村和33個中國傳統(tǒng)村落。數(shù)據(jù)可觀，但從調(diào)研組先后赴浙江、福建兩省，以及省內(nèi)南京、蘇州等市縣考察5個鎮(zhèn)、6個村的調(diào)研結(jié)果看，保護(hù)與利用、傳承與發(fā)展的關(guān)系仍需理順。

　　例如，江蘇擁有全國數(shù)量最多的歷史文化名城和名鎮(zhèn)，但中國傳統(tǒng)村落僅33個，占全國比例不足5%。其中，代表吳文化的歷史文化名鎮(zhèn)和傳統(tǒng)村落相對較多，而代表楚漢文化的遺存數(shù)量相對稀少?！俺私K地處平原、交通密布、水患嚴(yán)重、易被破壞等客觀因素外，也與一些地方對保護(hù)認(rèn)識不夠有較大關(guān)系?！闭{(diào)研報告指出，一些地方?jīng)]有把保護(hù)放在高質(zhì)量發(fā)展全局中加以重視，在推動經(jīng)濟(jì)增長和彰顯地域傳統(tǒng)文化影響力方面不夠平衡。有的對保護(hù)的認(rèn)識停留于過去，重經(jīng)濟(jì)開發(fā)，忽視精神價值保護(hù)傳承，有的保護(hù)不到位、利用不充分，也有過度開發(fā)利用現(xiàn)象。

　　調(diào)研報告建議，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶著對歷史文化傳統(tǒng)的敬畏和尊重，把歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統(tǒng)村落保護(hù)放在推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的整體布局中進(jìn)行謀劃，并在未來修訂地方法規(guī)時，進(jìn)一步強(qiáng)化黨政干部的保護(hù)責(zé)任。

　　黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，“不能大拆大建，特別是古村落要保護(hù)好”；新農(nóng)村建設(shè)一定要走符合農(nóng)村實際的路子，遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，充分體現(xiàn)農(nóng)村特點，“注意鄉(xiāng)土味道，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁”。

　　江蘇十分注重在歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統(tǒng)村落保護(hù)中規(guī)劃先行，已構(gòu)建從專項規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃的保護(hù)規(guī)劃框架，全省所有歷史文化名鎮(zhèn)、中國傳統(tǒng)村落均已完成保護(hù)規(guī)劃的編制，并注重整體風(fēng)貌管控，防止大拆大建和人為破壞。典型的如地處江南的昆山，規(guī)劃注意彰顯古鎮(zhèn)古村落粉墻黛瓦江南風(fēng)貌，還在名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃中分鎮(zhèn)域、歷史鎮(zhèn)區(qū)、歷史文化街區(qū)、歷史文化遺存四個層次，并分別制定保護(hù)要求。

　　各地注重構(gòu)建分類保護(hù)、各有側(cè)重的保護(hù)體系，有古鎮(zhèn)申遺整體保護(hù)，有文保單位、文保建筑重點保護(hù)，還有挖掘文化內(nèi)涵的全面保護(hù)和人居環(huán)境整治配套保護(hù)。不過，保護(hù)時常受限于能工巧匠和高水平專業(yè)團(tuán)隊的不足。有限的工匠既不能應(yīng)付大量修繕需求，也不能兼顧各地修繕不同做法和風(fēng)格特點。另外，古建對材料要求較高，但江蘇古建構(gòu)配件材料生產(chǎn)基地嚴(yán)重缺乏，材料供不應(yīng)求，既增加了成本，又拖慢了修復(fù)。

　　調(diào)研報告提醒，要重視古法技藝工匠培育和技藝傳承。一手積極培育本地建筑設(shè)計施工單位和高水平工匠人才，一手借鑒浙江、福建等地先進(jìn)經(jīng)驗，積極搭建平臺，延聘規(guī)劃、設(shè)計、文物保護(hù)、古建筑等方面專家指導(dǎo)把關(guān)，為提高保護(hù)利用水平提供高層次人才智力支持。

　　用財政資金撬動更多社會資本

　　保存歷史需要責(zé)任感，也需要真金白銀不斷投入。江蘇在積極爭取國家補(bǔ)助資金的同時，加大省級和市縣配套資金。2009－2018年間，省財政累計下達(dá)資金1.5億元，用于補(bǔ)助歷史文化名鎮(zhèn)、名村等保護(hù)整治項目。蘇州對14個中國傳統(tǒng)村落、11個列入省級傳統(tǒng)村落的保護(hù)項目累計投入8700萬元。

　　保護(hù)投入需發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和撬動作用，但江蘇財政用于歷史文化名城名鎮(zhèn)名村和歷史文化街區(qū)保護(hù)的專項資金，在持續(xù)10年后，因為某些原因今年沒有了。有的地方財政對歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統(tǒng)村落保護(hù)沒有專項資金，而住建、文物、文旅等部門又各自為政，尚未形成合力。調(diào)研組建議，將歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統(tǒng)村落保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，并根據(jù)實際需要持續(xù)投入，保障項目實施，同時整合文物保護(hù)、非物質(zhì)遺產(chǎn)保護(hù)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治等方面資金，以提高使用效益。

　　可持續(xù)的保護(hù)需多元投入，江蘇已有一些有益探索。如徐州在發(fā)揮政府資金主渠道作用的同時，以激勵政策向社會、企業(yè)募集資金共同參與傳統(tǒng)村落的保護(hù)、經(jīng)營和收益，對11個傳統(tǒng)村落已完成投資1.5億元。又如蘇州周莊鎮(zhèn)成立全國第一家古鎮(zhèn)保護(hù)基金會，以周莊每年旅游門票收入的10%劃入該基金會，用于修繕歷史建筑，改善基礎(chǔ)設(shè)施，提高古鎮(zhèn)居民生活環(huán)境質(zhì)量等。

　　歷史建筑修繕整治“吞金”迅速，業(yè)態(tài)培育又很漫長，目前各項投入仍顯不足。蘇州楊灣村向調(diào)研組反映，當(dāng)前面廣量大、具有一定歷史文化遺存價值的古老建筑散布于鄉(xiāng)村，保護(hù)難、資金缺，有的損毀嚴(yán)重，有的可能永久滅失。指望村莊自身并不現(xiàn)實，老齡化和空心化使村落保護(hù)內(nèi)生動力不足，也難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村文化和生活方式的活態(tài)傳承。

　　靠社會資本投入，其逐利傾向是隱憂，管理不當(dāng)會造成不可挽回的破壞。如蘇州某村莊與旅游開發(fā)公司合作開發(fā)，由于游客的過量涌入，破壞了村莊原有面貌。目前，各地還未形成科學(xué)的社會資本投入監(jiān)管機(jī)制。調(diào)研報告認(rèn)為，投入不足成為制約歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統(tǒng)村落保護(hù)的重要因素，建議引入更加科學(xué)的市場機(jī)制，通過政企銀對接等形式，引導(dǎo)大型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和其它社會資本投入；鼓勵村民以自有住宅入股，引入高水平運(yùn)營管理團(tuán)隊，健全社會資本開發(fā)利用的監(jiān)管機(jī)制，并開拓公益渠道，鼓勵村民投工投勞，發(fā)動鄉(xiāng)賢和愛心人士捐款捐助，引入社會公益基金。

　　調(diào)研組歸納了各地積極探索符合當(dāng)?shù)貙嶋H的活化利用模式，如發(fā)展觀光、民宿等旅游項目，申報各類教育基地，以文創(chuàng)促發(fā)展等。但當(dāng)前利用模式還集中于旅游開發(fā)，形不成完整產(chǎn)業(yè)鏈，對外影響力有限，亦難彰顯江蘇鄉(xiāng)村文化的底蘊(yùn)與特色。調(diào)研報告建議，鼓勵各地創(chuàng)新活化利用方式，從傳統(tǒng)民俗風(fēng)情、傳統(tǒng)工藝、地方戲劇等入手，培育與當(dāng)?shù)匚幕噙m應(yīng)的精品業(yè)態(tài)，推進(jìn)業(yè)態(tài)迭代升級，凸顯保護(hù)和發(fā)展的代表性、獨特性、影響力。

　　18年前出臺的地方立法該修訂了

　　2001年，江蘇在全國率先出臺《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例》，奠定了保護(hù)工作的法制基礎(chǔ)。南京、常州、蘇州、泰州等市也陸續(xù)制定配套地方法規(guī)規(guī)章。2017年，江蘇省政府頒布實施《江蘇省傳統(tǒng)村落保護(hù)辦法》，由此形成一整套法規(guī)制度體系。

　　盡管立法先行一步，但快速變化的保護(hù)實際呼喚持續(xù)加強(qiáng)法治建設(shè)。一方面，由于傳統(tǒng)村落保護(hù)工作起步較晚，國家層面尚未制定相關(guān)法律，僅有國務(wù)院《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》。另一方面，江蘇歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例制定于18年前，部分保護(hù)理念、保護(hù)措施等已與實際不相適應(yīng)，缺乏對歷史文化名村和傳統(tǒng)村落的保護(hù)規(guī)定，全省未形成歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村與傳統(tǒng)村落保護(hù)的法規(guī)制度體系。

　　以鎮(zhèn)江為例，1986年該市即被批準(zhǔn)為國家級歷史文化名城，但保護(hù)范圍僅為鎮(zhèn)江市區(qū)且保護(hù)對象類型相對較少。隨著時代發(fā)展，鎮(zhèn)江市區(qū)范圍內(nèi)的一些歷史文化街區(qū)、歷史地段的保護(hù)亟需進(jìn)一步明確；揚(yáng)中、丹陽、句容三個轄市的名鎮(zhèn)、名村、傳統(tǒng)村落等多種歷史文化資源亟需加強(qiáng)保護(hù)。提交此次省人大常委會會議審查批準(zhǔn)的《鎮(zhèn)江市歷史文化名城保護(hù)條例》，就對保護(hù)范圍進(jìn)行符合現(xiàn)實的立法。

　　省級層面，修訂《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例》已列入省人大常委會五年立法規(guī)劃的調(diào)研項目。調(diào)研組建議，盡快啟動立法修訂程序，建立健全普查制度、科學(xué)評估制度、開發(fā)利用制度、消防安全制度等；建立相關(guān)部門聯(lián)動保護(hù)制度和信息平臺，以及土地利用、財政資金投入、人才使用等方面的鼓勵政策，推動實現(xiàn)“保護(hù)中發(fā)展、發(fā)展中保護(hù)”。

　　如何處理保護(hù)與發(fā)展關(guān)系，鎮(zhèn)江先行先試。“最好的保護(hù)就是‘活態(tài)’的保護(hù)，不斷增強(qiáng)‘造血’能力?！辨?zhèn)江市人大常委會介紹，該市歷史文化名城保護(hù)條例鼓勵通過多種方式促進(jìn)對歷史建筑、傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑的合理利用，支持開展多種形式的文化創(chuàng)意和特色經(jīng)營活動，并列入“通過信息管理系統(tǒng)，為單位和個人合理利用提供對接平臺”的條款。記者還注意到，鎮(zhèn)江在立法中專門明確，村集體經(jīng)濟(jì)組織在堅持保護(hù)優(yōu)先的原則下，可以成立相關(guān)市場主體，參與保護(hù)利用工作。